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冯伟祥新闻工作室

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★冯伟祥,浙江工人日报记者,多次在浙江省好新闻评比中获奖,其中一等奖六次,二等奖二次,,三等奖三次。被评为浙江省专业报“十佳”新闻工作者。 2010年创建了“冯伟祥新闻工作室”,这是浙江工人日报社自1949年创刊以来至今第一个以记者名字命名的新闻工作室。 ★系丽水市中级人民法院特邀司法监督员。

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征地拆迁中央急“亮剑” 强力纠偏实行问责制  

2010-09-01 08:45:42|  分类: ★征地拆迁之“痛 |  标签: |举报 |字号 订阅

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征地拆迁中央急“亮剑” 强力纠偏实行问责制
《瞭望》周刊 王仁贵 董瑞丰 陈泽伟

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  拆迁“变法”是中国迈向21世纪第二个十年最纠结人心的事件之一,立法机构积极回应民意并启动了修法程序。但这半年来,以血抗争、以力抗争的恶性事件并未告停。
    就在各方争论尚未能一统于法治的胶着期中,国务院权威部门日前出台“紧急通知”,要求严格征地拆迁管理工作,切实维护群众合法权益。
    对此火线救急之举,多位权威专家认为,征地拆迁关系人民群众的切身利益,此番中央以红头文件形式再次明确要求坚决制止乱占滥用耕地,严格城镇房屋拆迁管理,旨在进一步妥善处理城市发展和征地拆迁的关系。
    不久前曾有媒体统计近年多起拆迁户自焚事件发现,当地官员无一人被问责。而按照日前的“紧急通知”,因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。可见,高层坚决纠正侵害人民群众利益的问题,切实维护社会稳定的决心和力度。
    同时,受访专家也认为,治本之局仍有待良法落地。

  火线救急
   “继去年征地拆迁引发的恶性事件频频发生之后,类似的事件仍在继续,没有消减的迹象。”长期从事群体性事件研究的中国社科院社会学所研究员单光鼐分析说,判断今年的群体性事件动向时,要充分考虑到征地拆迁引发的群体性事件可能愈演愈烈。
    近期,一些地区在农村征地和城镇房屋拆迁中,相继发生多起致人死伤事件,群众反映强烈,社会影响十分恶劣。
    其实,为进一步加强征地拆迁管理,修法进程正在提速。
    2009年12月7日,北京大学五位学者沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星、陈端洪向全国人大常委会递交对《城市房屋拆迁管理条例》审查建议。
    据了解,在收到建议书后,全国人大法工委迅速与国务院法制办沟通。随后,国务院法制办公开回应,表示将加快推动修法,并约见五专家。
    国务院法制办把《城市房屋拆迁管理条例》改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》,于今年1月29日向社会公开征求意见。征求意见于2月12日结束。
    而值得关注的是,在征求意见结束后至今的三个月里,因拆迁引发的恶性事件亦一再发生,处于弱势的民众即使以生命为代价,也未能有效遏制强征强拆的势头。例如:
    3月3日,湖北省武汉市黄陂区,公民王翠云在阻止拆迁方施工的过程中,被铲土机扫进土沟活埋,不治身亡。
    3月27日,江苏省连云港市东海县黄川镇,公民陶氏父子为阻拦镇政府强拆自家的养猪场浇汽油自焚,儿子陶会西死亡,父亲陶兴尧被烧伤。
    5月10日晚,福建省永春县,公民刘线,疑因害怕拆迁后拖累子女、无处可去,在家里喝农药自杀。
    ……
    征地方面,年初江苏邳州因拖欠补偿款酿成“血案”,引发舆论哗然,并震动中央。
    目前修改后的征收与补偿条例仍未出台,北京大学社会系副主任朱晓阳提醒说,由于部分地方政府可能认为好时机不会太长了,在此期间加速行动,进行突击拆迁。
    有鉴于此,单光鼐和朱晓阳一致认为,国务院权威部门日前出台紧急通知“有强烈的针对性”,是一种应急措施,即在新条例出台前,先下发紧急通知,有针对性地作出禁令和布置,防止出现意外事件。

  强力纠偏
    对于近期征地、拆迁中相继发生的多起致人死伤事件,中央领导同志高度重视,批示要求做好有关工作。相关权威部门称,做好征地拆迁管理工作,具有极端重要性。
   “针对征地拆迁引发的多起恶性事件,高层明确表示其不认同的态度,对于过去一些不明确的、含含糊糊的环节和问题,现在就要讲出来、讲清楚。”单光鼐如是分析。
    按当前新规,城镇房屋拆迁立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证。
    近几年,中央政法委也曾多次要求,在征地拆迁等容易引发社会矛盾的领域,要建立社会稳定风险评估机制。
    拆迁工作还将面临如下禁令:程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的,一律不得实施强制拆迁。
    此次紧急通知对农村征地和城镇房屋拆迁一并作出规定。据国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云介绍,此前在讨论修改拆迁条例的时候,大家就比较关心农地问题,“通知把农地也纳入到了关注的范围,这是一个应该努力的方向。”
    通知要求,各地各部门对于群众提出的合理要求,必须妥善予以解决,不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施上的征地补偿标准。尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省、自治区、直辖市,必须于2010年6月底前公布实施;已经公布实施但标准偏低的,必须尽快调整提高。要加强对征地实施过程的监管,确保征地补偿费用及时足额支付到位,防止出现拖欠、截留、挪用等问题。
    在邹晓云看来,这些规定无不针对前期的突出问题。他介绍,征地补偿标准的制定从2005年开始,到现在已经有约2/3的省市公布了标准,还有约1/3没有正式公布;从补偿的标准来看,比以前有了较大提高,但由于现在房地产的形势、物价水平等发生了变化,一些标准也需要提高;在之前的拆迁中,存在着补偿水平低、补偿不到位等情况,真正到民众手里的很少。
    邹晓云认为,此类问题的出现,归结到一点就是被征地被拆迁方在利益冲突中处于弱势的地位,一来信息不对称,政府或相关利益团体掌握着话语权与专业知识;二来权力不对称,政府往往出动公安等强力机构进行强制征地拆迁。
    对此,此次紧急通知规定,对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体性上访事件,以及存在官商勾结、权钱交易的,要追究有关领导和直接责任人的责任。
    此外,对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁,随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的,也将启动问责程序。

  法治之争
    以上级政令方式严控征地拆迁并非日前首创。2004年,国务院办公厅即曾发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》,曾使得社会上存在一种乐观情绪,希望通过其执行,解决长期困扰人们的拆迁问题。
    法学专家龙卫球教授曾将这种纠偏的思路称之为“以政促政”,即通过对行政系统内的指令督导,督导下级行政依法行政。
    龙卫球认为,这样一种治理方式有其一定的意义,不过,对于所要达成的目标——确保完全规范的政治或者说规范的行政管理行为来说,“以政促政”还不够,规范的行政最主要的保障还是外部“法治力量”。
    去年底北大五学者的上书,即寄望以法治力量,革除拆迁问题上的痼疾。参与上书的姜明安教授接受采访时说:“个案多了,大家就开始思考制度哪里出了问题。我们当然绝不提倡民众为抵抗不合理制度付出生命健康的代价,但是这些人的行为确实客观上推动了法治的进步。”
    到目前,修改后的《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见结束三个月后,尚未公布最新进展。
    新条例草案较之旧条例有诸多改进,如规定:不得以暴力胁迫手段实施搬迁;九成被征收人同意方可危房改造;房屋征收应听取并公开公众意见;因七种“公共利益”方可征收房屋;非因公共利益拆迁应自愿、公平;“强制搬迁”应先补偿;等等。
    有民意调查显示,超过六成受访者看好新条例能制约暴力拆迁。
    但从各界反应来看,这一修法进程中仍有重大分歧,尤其是对公共利益的界定这一基本议题尚难达成大范围内的共识。
    如对旧房改造,有部分学者认为不能笼统认定为公共利益。在朱晓阳看来,目前的城中村改造正在借“保民生”和“建保障房”之名,行大肆商业圈地之实。不久前,朱晓阳所在的北京大学社会学系曾就城市改造问题向国务院递交了一份报告,集中反映了当前城市改造中存在的问题,就征地拆迁规模和征地拆迁程序等提出了建议。
    中国人民大学副校长、全国人大法律委委员王利明认为,如果是单纯的旧房改造,应该说是体现了公共利益。但如果在旧房改造之下把什么都塞到里面去,或者说以旧房改造的名义搞商业开发,性质就变了,就不一定体现公共利益。
    新条例征求意见稿中规定“国家机关办公用房建设”属公共利益,同样面临激烈的争论。
    条例调整范围是否应包括非因公共利益的拆迁更是面临巨大异议。据了解,在国务院法制办召开的两次立法研讨会上,与会专家坚决反对写进条例,但最终写进了征求意见稿的第四十条,在向社会征求意见过程中,也遭到了公众几乎一边倒的反对。
    除修法领域内的争议外,还有多位专家认为,“卖地财政”根子不除,征地拆迁难有宁日。单光鼐分析,当前央地利益非一致性的结构性矛盾、地方政府依靠土地财政的情况若没有根本改变,限制征地拆迁相当于将其钱箱子抱走了,必然会“上有政策下有对策”。
    与征地拆迁方面的矛盾一样,当前民间对高房价的抱怨,追根溯源,同样指向“卖地财政”。而被认为治本的物业税等举措又迟迟难推行。各种盘根错节的利益冲突,已非单项行政法规或文件通知所能化解。
    受访人士认为,可利用日前的行政紧急通知暂缓矛盾激化局面,加速相关法律法规的修改以解决阶段性和局部问题,进而在法治的轨道上,从根本上理顺公私关系,重构政府职能和治理机制。
 
 
 
 
国办《紧急通知》强调:
拆迁恶性事件要追究领导责任
要求程序不合法补偿不到位不得强制拆迁
 
 
    近日,国务院办公厅发出紧急通知,重拳出击遏制农村土地征用和城镇房屋拆迁。据记者从东部省份一知情人士处获悉,《紧急通知》明确,对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体性上访事件,以及存在官商勾结、权钱交易的,要追究有关领导和直接责任人的责任,构成犯罪的,要依法严厉追究有关领导和直接责任人的责任,构成犯罪的,要依法严厉追究刑事责任。

    亮点一:
    6月底前实施新征地标准
    《紧急通知》把农村土地征用置于首位,颇显不同。有关人士告诉记者,严格执行农村征地程序的规定,成为《紧急通知》中最大的亮点之一。
    “影响比较大的群体性事件和上访事件,多在农村征地拆迁领域发生,征地引发的社会问题与当前的维稳结合在一起。”曾参与建言废改《拆迁条例》的北京大学法学院王锡锌指出,原有的农村征地程序、补偿标准、补偿款分配,都严重过时。《紧急通知》针对性强。
    曾任全国人大常委会内务司法委员会委员的中国政法大学终身教授应松年,曾两次参加国务院法制办组织的新《征收条例》专家座谈会。他认为,《紧急通知》花大力气阐述农村征地拆迁问题,可以看出这一问题的严重性:“土地是老百姓永久性的生产资料,对农民来说,如果被征地,不只影响农民十年二十年的生活,甚至会影响好几代农民子弟。”
    有关人士称,按照《紧急通知》要求,征收农村土地之前,政府应当进行公告,并征求群众意见。如果群众提出的要求是合理的,政府必须妥善予以解决,并且不得强行实施征地,农村征地要严格执行各省市自治区政府公布的补偿标准。
    上述人士说,《紧急通知》明确,尚未公布新的征地补偿标准的省市自治区,必须在今年6月底前公布实施;已经公布并且实施但标准偏低的,将尽快调整提高。
    应松年指出,农村征地拆迁补偿标准偏低,有的地方补偿款甚至解决不了农民当下的生活和就业,所以征地拆迁补偿资金一定要到位。
    上述知情人士还称,《紧急通知》要求,农村征地如果需要拆迁农民住宅,必须先安置后拆迁,并且要解决好他们的居住问题,保证他们的生活水平不降低,长远生计有保障。
    对此,王锡锌认为,光靠这两句原则性规定,政策很难落地,因此有必要出台实施细则。比如说长远生活有保障的长远,是多长时间?生活水平不降低,由谁来判断?怎么判断?都需要细化。这些核心信息应该让老百姓知道,才能让政策落地,从而发动公众在知情的基础上有效参与,进而监督地方政府。

    亮点二:
    将建社会稳定风险评估机制
    而在城镇房屋拆迁方面,《紧急通知》最大亮点是社会稳定风险评估机制。
    近几年,中央政法委也曾多次要求,在征地拆迁等容易引发社会矛盾的领域,要建立社会稳定风险评估机制。此次《紧急通知》明确,城镇房屋拆迁立项之前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估的,或者被拆迁群体有较大意见的,一律不颁发拆迁许可证。
    王锡锌告诉记者,社会稳定风险评估机制以前并不存在,如果存在,相当多的强拆是完全可以制止的。
   “因为社会稳定风险评估是强拆之前的程序,如果评估后认为没事,但强拆又引发了社会事件,那么评估机构和相关党政官员就要承担责任。这一制度设计会加强被拆迁人博弈能力,改变被拆迁人的无力局面。这也是我认为最核心的机制。”
    《紧急通知》要求,行政强拆的实施还将要严格执行相关程序,并报请上级政府备案。
    对此,王锡锌认为,这是有针对性的机制创新。备案后有审查和监督,能实现上级对下级的监督,强化监督机制。对维稳来说,就是多一层保险,它通过引入上级政府对下级政府的监督,从而改变了征地拆迁中博弈双方力量的不平衡,在一定程度上可以制约作出征地拆迁决定的一级政府。
    上述知情人士称,《紧急通知》下发后,各地将立即对所有征地拆迁项目组织开展全面排查,排查的重点将包括征地程序是否合法、拆迁行为是否规范、补偿安置是否合理、保障政策是否落实等方面。

    亮点三:
    滥用警力参与强拆要追责
    不久前曾有媒体统计最近3年发生的8起拆迁自焚或活埋案中,无一名地方一把手受到问责或追究。而今,《紧急通知》提出了多项问责追责的要求,上述状况有望改观。
    “对于以往媒体报道的停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫拆迁,采取株连式拆迁或突击拆迁违法强拆的,有关责任单位和责任人将被追究责任;公安机关也将加大因暴力拆迁和征地造成人员伤亡或严重财产损失引发案件的办案力度;如果地方政府因工作不力而引发征地拆迁恶性案件、大规模群体性上访事件,或者在征地拆迁中存在官商勾结、权钱交易的,有关领导和直接责任人也将被追究责任;如果地方党政领导随意动用公安民警参与强制拆迁征地造成了恶劣影响等严重后果,这些党政领导也将被追究责任。”前文知情人士透露,《紧急通知》作出了这样的要求。
    行政法学家、中国政法大学副校长马怀德认为,各地征地拆迁,多是地方政府滥用权力、补偿不到位、程序不合法、信息不公开等原因造成,“应该抓住政府责任这个‘牛鼻子’,让政府官员特别是主要领导意识到,违法违规的征地拆迁,会使他们面临责任追究。”
    “经济利益驱动政府与民争利,但是问责涉及到官员个人,所以他要掂量,如果是个人面临的责任大于他违法征地拆迁所获得的利益的话,他就会在遏制违法征地拆迁方面有所行为。”马怀德说。
    王锡锌指出:“问责条款是《紧急通知》的‘牙齿’所在,表明国务院态度非常坚决;问责的真正落实,要靠民众尤其是当事人的监督。这种问责如果缺少了监督,许多问题还是解决不了。”
    “‘牙齿’的效果如何,是要看最终能咬住几个在这方面违法违规的人和案例。”王锡锌建议,国办《紧急通知》不仅要让官员知道,更应该让民众知道:“如果民众不知道,执行这些文件的官员会心存侥幸,会逃脱责任追究。如果不追究这些违法乱纪官员的责任,那就应该追究相关部门的责任。这才能真正落实这些措施,让国办《紧急通知》有震慑力。”

    专家分析:《征收条例》“难产”《紧急通知》先作过渡
    行政法学家、中国政法大学副校长马怀德分析,《紧急通知》的出台是基于近期所披露的城市房屋拆迁和农村土地征用过程中屡屡发生的一些恶性事件,引发社会高度关注:“尤其是一些自焚事件,大规模集体上访、杀人事件,成为一个很大的社会问题,反映出在农村土地征用和城市房屋拆迁中存在的野蛮强制情形。”
    北京大学法学院王锡锌认为,自应对金融危机以来,中国政府进行了多项基础设施,城镇化的发展提速,在这一过程中征收了大量土地,拆迁了大量房屋,从而引发了诸多问题。
    “在这个背景下,强调规定农村土地问题,在新的《土地管理法》出台之前要弥补空缺,只能靠政策,所以国办《紧急通知》就是用来加以规范和引导的。”王锡锌说。
    关于《紧急通知》与新《征收条例》的关系,应松年、马怀德不约而同地认为,《紧急通知》和新《征收条例》在指导思想、基本内容方面是一致的,两者没有根本冲突。
    应松年说:“《紧急通知》提前明确禁止了暴力拆迁等,要求补偿到位,这对新《征收条例》有好处,但新《征收条例》的出台并没有具体的时间表。”
    马怀德则表示:“我相信《紧急通知》是新《征收条例》制定前的信号:离新《征收条例》出台的时间不远了;《紧急通知》的出台,就是提前告诫各地方政府,要注意征地拆迁中的违法违规问题,减少各类群体性事件发生,维护社会稳定。”
    据《法制晚报》报道,一位内部人士透露:“是地方阻力太大导致《国有土地上房屋征收与补偿条例》到现在没有进展……但条例不会夭折,这次的《紧急通知》虽然我没有看到具体的内容,但从目前披露的部分看,很可能是一个过渡。”
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